Carlos Brown Solà[1]

Leví Zabdiel Hernández Avilés[2]

El pasado 27 de noviembre, en medio de una de las peores crisis de gobernabilidad que ha atravesado México en su historia reciente, el presidente Peña lanzó un decálogo de medidas “por la paz, la unidad y la justicia”. La intención de este decálogo era trascender lo legal y ser un “plan integral para reducir la pobreza y desigualdad que padecen los estados del sur del país”, de acuerdo a la versión ejecutiva del anuncio en el sitio web de Presidencia. El último punto de este decálogo fue nombrado “Plan para el desarrollo del sur del país” y proponía, mediante un marco regulatorio especial e incentivos, el establecimiento de tres Zonas Económicas Especiales (ZEE) en el sur-sureste del país, ubicadas: una en el Istmo de Tehuantepec, en el conocido Corredor Industrial Inter-Oceánico, que conectará al Pacífico con el Golfo de México; otra en Puerto Chiapas, a menos de 15 km de la frontera con Guatemala; y una tercera en los municipios colindantes al Puerto Lázaro Cárdenas, tanto de Michoacán como de Guerrero.

Este anuncio, que pudo pasar desapercibido dada la coyuntura en temas relacionados a la inseguridad e impunidad, generó diversas reacciones. Desde el escepticismo impulsado por la gravedad de las condiciones en esta región del país, hasta quienes creen que puede ser un “detonante poderoso” para las tres regiones donde se establecerán. Sin duda, el anuncio causó buenas impresiones entre quienes consideramos que la política industrial es necesaria para la reactivación de la economía mexicana, especialmente para el mediano y largo plazos.

Sin embargo, a casi cuatro meses del anuncio, no se cuenta con mayores noticias sobre este proyecto. El presidente Peña aseguró que la iniciativa que lo incluiría sería presentada en febrero pasado, y el único avance hasta el momento fue la asignación de mil 800 millones de pesos a Bancomext por parte de la Secretaría de Hacienda, a fin de desarrollar la estrategia de creación de las ZEE.

Más allá de la recepción del anuncio y del inminente retraso en su implementación, creemos que es necesario tener en mente una serie de elementos para poder evaluar el proyecto del Ejecutivo cuando los detalles del mismo sean presentados.  La sola existencia de las ZEE con mano de obra barata e incentivos no es suficiente, sino que se requiere un conjunto de precondiciones económicas, políticas, legales y sociales para su éxito.

En el sitio web de Presidencia (2014b), se define una ZEE como “un área en la que se ofrece un marco regulatorio e incentivos especiales, para atraer empresas y generar empleos de calidad”. Esta definición es muy similar a la de Leong (2007, p. 5), que además precisa su papel como catalizadoras de transferencias tecnológicas. Sin embargo, en el caso de la estrategia del ejecutivo, no se especifica que rol jugaran estas zonas económicas especiales. Es decir, no se sabe si serán zonas enfocadas a la exportación de determinados bienes, de desarrollo de productos destinados al mercado interno o si seguirán una pauta de desarrollo integrado entre las tres.

La experiencia teórica e histórica de las ZEE apunta claramente a que éstas son implementadas principalmente dentro de procesos de liberalización de la economía. En los años ochenta del siglo pasado, China impulsó ZEE en provincias específicas, siendo la de Zhenzhen – en la provincia de Guandong – la más conocida como caso de éxito, y convirtiéndose hoy en día en una de las zonas comerciales e industriales más importantes de China. En el caso de México, hablar en 2014 de zonas económicas especiales – “zonas francas” antes de la firma del TLCAN en 1994 – suena anacrónico,  debido a que es bien conocido que nuestro país tiene una de las economías más abiertas del mundo.

El éxito de las ZEE en China, que es uno de los casos más sobresalientes en la historia de éstas – incluso por encima de experiencias exitosas como las de Singapur, Corea del Sur, Hong Kong e India – se debió a varios factores: en primer lugar, la correcta planeación de cómo y en qué regiones se implementarían, lo cual surgió de intensos procesos de negociación; en segundo, la gradualidad en la implementación de esta medida – común denominador en los procesos de liberalización de los ‘tigres asiáticos’ – lo que permitió la adaptación de estas regiones a los nuevos procesos económicos y sociales. Por último,  la autonomía y poder de decisión que los gobiernos locales tuvieron para legislar en favor de incrementar sus ventajas competitivas y propiciar un mejor ambiente para la inversión extranjera directa.

Se pueden agregar, además de los mencionados, algunos “ingredientes” que fueron elementos comunes en los casos históricos de éxito de las ZEE en la experiencia internacional: los incentivos a inversionistas externos, exenciones fiscales, condiciones de infraestructura, facilidades administrativas y mano de obra barata y calificada, todos estos ya mencionados en la propuesta del gobierno federal. Además de estos factores, vale la pena mencionar otros elementos cruciales para su éxito, como son la existencia de expectativas de rendimientos económicos altos, cesión de terrenos y concesiones para explotar los recursos del país huésped, mercados de procesamiento de productos para reexportar, y expectativas de crecimiento económico para el desarrollo de los mercados internos (González García y Meza Lora 2009, p. 107).

Así pues, la propuesta de Peña Nieto del pasado 27 de noviembre, si bien puede ser vista con buenos ojos, considerando que las ZEE son un instrumento de política industrial y comercial tradicional – política que fue abandonada por completo desde la consolidación del modelo orientado a las exportaciones –, se queda en un atractivo ‘qué’, pero vacío de dirección en los  ‘cómo’.

Una de las razones para ser escépticos respecto a los beneficios económicos posibles fruto de las ZEE es que este instrumento es utilizado principalmente, como ya se mencionó, en economías cerradas, permitiéndoles a los gobiernos experimentar en su inserción a la economía mundial (Leong, 2007). Hasta ahora, no se ha implementado este tipo de estrategias en economías tan abiertas como la nuestra. Además, el rezago tan pronunciado del sur del país en cuanto a servicios básicos y desarrollo humano (véase el trabajo de Luis Monroy Gómez Franco sobre este tema) representa un obstáculo para esta medida, no sólo al hacer menos atractiva la región para el inversionista externo, sino en la formación de mano de obra competitiva y calificada. En este sentido, el gobierno tendría que aumentar la inversión pública tanto en infraestructura básica, como en educación y desarrollo de la ciencia y tecnología en esta región, y no sólo en el territorio de las zonas económicas especiales.

A estos impedimentos hay que agregar la ola de violencia y la total falta de capacidad para hacer valer el estado de derecho en el sur del país, lo que aumenta la aversión de la inversión extranjera a instalarse en esta región; además de la recentralización de muchas facultades en materia política, legal y económica. Si los gobiernos locales están coludidos con organizaciones criminales, será poco probable que miren las necesidades reales de sus municipios y desvíen los recursos hacia éstas. Aun si el gobierno federal implementara la Ley Contra la Infiltración del Crimen Organizado en las Autoridades Municipales, que pretende pasar a manos de la federación los servicios municipales si es que se encuentran influenciados o manejados por el narcotráfico, las necesidades de lo local serían – como lo han sido hasta ahora – poco visibles para el gobierno federal, limitando su campo de acción en la legislación que favorezca las ventajas competitivas y el crecimiento de la región en el mediano y largo plazos.

Resumiendo, el anuncio del gobierno federal parece más un asunto coyuntural, por lo que es difícil pensar que exista planeación alguna hasta el momento para implementar esta propuesta de gran calado. Las ZEE no son instrumentos utilizados en economías abiertas y pareciera que este gobierno las confunde con clústeres industriales – lo que no deja de lado los demás impedimentos –  además que, de acuerdo a Leong, no tienen efectos multiplicadores ni en la tasa de exportaciones ni en la tasa de crecimiento económico regional y nacional. El histórico rezago económico y la actual ola de violencia en la región vuelven a las ZEE una medida poco atractiva a los inversionistas extranjeros; y la tendencia de este gobierno federal a debilitar los poderes y la autonomía locales limita el fortalecimiento de las ventajas competitivas y el crecimiento en la región.

Las zonas económicas especiales pueden servir como laboratorios experimentales para políticas públicas que nos permitan salir del guión de la ortodoxia y retomar el papel de la política industrial en la economía nacional. El andamiaje institucional y legal será central al conocer la propuesta completa de las ZEE que se presente,  a fin de analizar el posible éxito de estas zonas como detonadoras económicas regionales.

Impulsar una política industrial que detone el crecimiento y desarrollo regional y nacional dentro del país es una buena y necesaria iniciativa. Estamos a tiempo de planear, negociar y decidir un buen ‘cómo’ para ello.

Referencias

Castro, Claudia (2014). “Bancomext apoyará a Zonas Económicas Especiales” en Dinero en imagen, 4 de diciembre 2014. [http://www.dineroenimagen.com/2014-12-04/47302] (Consultado el 10/12/2014)

Farole & Akinci (2011). “Special economic zones: Progress, emerging challenges, and future directions”. Banco Mundial. Disponible en: https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/2341

Juan González García, José Salvador Meza Lora (2009). “Shenzhen, zona económica especial: bisagra de la apertura económica y el desarrollo regional chino.” Problemas del Desarrollo. Revista Latinoamericana de Economía, vol. 40, núm. 156, enero-marzo, 2009, pp. 101-124, Universidad Nacional Autónoma de México. Disponible en: http://www.ejournal.unam.mx/pde/pde156/PDE004015605.pdf

Leong, Chee Kian (2007). “A tale of two countries: Openness and growth in China and India”. Dynamics, Economic Growth and International Trade (DEGIT) Conference papers.

Monroy Gómez Franco, Luis Ángel (2014). “El olvidado sur del país” en Dinero en imagen, 3 de diciembre 2014. [http://www.dineroenimagen.com/blogs/economia-real/el-olvidado-sur-del-pais/47324] (Consultado el 10/12/2014)

Sitio web de Presidencia de la República (2014). Por un México en Paz con Justicia y Desarrollo, 27 de noviembre 2014. Disponible en: http://www.presidencia.gob.mx/articulos-prensa/por-un-mexico-en-paz-con-justicia-y-desarrollo/ (Consultado el 11/12/2014)

Sitio web de Presidencia de la República (2014b). ¿Qué es una zona económica especial?, 28 de noviembre 2014. Disponible en: http://www.presidencia.gob.mx/que-es-una-zona-economica-especial/(Consultado el 11/12/2014)

 


[1] Asesor y consultor económico. Maestro en Economía por El Colegio de México.

[2] Estudiante de la licenciatura en Economía de la Escuela Superior de Economía del Instituto Politécnico Nacional